행정의 정의·공익·관료제와 신공공관리 등 접근 틀을 정리하고, 통치·관리·정책으로서의 행정 패러다임 변화를 단원 범위로 잡습니다.
불변과 가변을 한 페이지에 같이 둡니다. 배지로 구분합니다.
불변
행정의 정의
공익을 위해 법을 집행하고 정책을 실현하는 국가 작용.
윌슨굿노화이트정치행정 이원론일원론
행정은 공익을 위해 법을 집행하고 정책을 실현하는 국가 작용입니다. 좁게는 입법·사법에 대립하는 행정부 작용, 넓게는 공공문제 해결을 위한 관리·정책 과정입니다. 정의의 폭이 연구·출제 범위를 정합니다.
왜 중요한가: 정의가 바뀌면 연구 대상(능률 vs 정치·가치)이 달라집니다. 과목 첫 단원의 출발점입니다.
가까운 개념: 윌슨·굿노는 정치행정 이원론(분업·능률), 화이트 등은 일원론(정책과 행정의 연속)으로 묶입니다.
시험 팁: 윌슨=분리·기업형 능률. 굿노=정치(의사 표현)·행정(집행). 화이트=일원·관리.
핵심
- 좁은 의미의 행정은 입법·사법에 대립하는 행정부 작용이다. 넓은 의미(공공문제 과정)와 축을 바꿔 묻는 함정을 가른다.
- 넓은 의미의 행정은 공공문제 해결과 정책 과정 전반을 말한다. 좁은 의미(행정부)와 축을 바꿔 묻는 함정을 가른다.
- 윌슨은 정치와 행정을 나누고 행정을 기업처럼 능률적으로 보라고 했다.
정치행정 이원·일원
| 학자 | 요지 |
| 윌슨 | 정치와 행정 분리. 행정은 능률 영어 이름은 Woodrow Wilson이며 「The Study of Administration」(1887)이 표지다. |
| 굿노 | 정치(결정)와 행정(집행) 이원 영어 이름은 Frank J. Goodnow이며 「Politics and Administration」이 표지다. |
| 화이트 | 1926 첫 행정학 교과서. 이원·일원 갈림 영어 이름은 Leonard D. White이며 1926년 Introduction to the Study of Public Administration 저자다. |
용어
- 정치행정 이원론
- 정치는 가치·정책 결정, 행정은 능률적 집행으로 가르는 고전 명제다. 윌슨 「행정의 연구」·굿노 「정치와 행정」 계열이며 뉴딜 이후 일원론과 대비한다. 오스본의 기업가 정부를 이원론과 같은 시대로 묶거나, 행정을 가치 판단의 장으로 적는 명제를 윌슨에게 붙이면 틀린다. 화이트는 1926년 교과서 저자일 뿐 이원론 창시자가 아니며, 교재마다 이원·일원 목록이 갈린다. 영어는 politics-administration dichotomy이고 윌슨(W. Wilson)·굿노(F. J. Goodnow) 계열이다.
- 일원론
- 정책 형성에도 관료가 개입하므로 정치와 행정을 칼로 자를 수 없다는 입장이다. 뉴딜 이후 이원론 비판과 맞물리며 행정의 정치성을 인정한다. 1926년 화이트 교과서를 일원론 창시 저작으로 단정하지 말고, 교재마다 이원·일원 목록이 갈린다는 점을 본다. 윌슨의 능률 분리를 일원론 학자에게 붙이거나 신공공관리와 같은 시대로 묶는 선지를 버린다. 영어로는 politics-administration unity로 부르며 행정에 정치성이 있음을 인정하는 입장이다.
- 윌슨
- 정치·행정을 가르고 행정의 기업식 능률·과학화를 강조한 고전 출발 인물이다. 「The Study of Administration」이 표지이며 굿노의 제도 구분과 한 계열이다. 화이트의 1926년 교과서를 윌슨 저작으로 적거나 화이트를 이원론·일원론 창시자로 단정하지 않는다. 덴하트 신공공서비스·오스본 기업가 정부와 세기를 한 선지에 두지 않는다.
- 굿노
- 정치와 행정의 구분을 제도·기능 차원에서 말한 이원론 계열이다. 「Politics and Administration」이 표지이고 윌슨과 짝으로 묶인다. 화이트 1926년 교과서를 굿노 저작으로 돌리거나, 덴하트의 Serving citizens를 굿노에게 붙이는 선지를 가른다. 윌슨을 제도론자로, 굿노를 「행정의 연구」 저자로 바꾸는 제목 함정도 본다.
- 화이트
- 1926년 첫 행정학 교과서 Introduction to the Study of Public Administration의 저자다. 일부 교재는 그를 초기 이원론·원리 계열에, 후기 목록은 일원론에 넣기도 하므로 어느 한쪽 창시자로 단정하지 않는다. 굿노의 정치·행정 관계론이나 윌로비의 원리론과 업적을 바꿔 쓰지 않는다. 교과서 저술 사실과 일원·이원 소속을 한 문장에 확정하지 않는 것이 안전하다. 영어 이름은 Leonard D. White이며 1926년 Introduction to the Study of Public Administration 저자다.
- 정치행정 일원론
- 정치행정 일원론은 행정이 정치와 연속이며 가치 판단이 개입한다는 틀이다. 윌슨식 이원론(정치=결정, 행정=능률)과 대비된다. 화이트는 1926년 첫 행정학 교과서 저자이지 일원론 창시자가 아니고, 교재마다 이원·일원 목록이 갈린다. 굿노를 일원론자로 적거나 화이트를 윌슨·굿노와 한 이원 칸에 확정한 보기가 전형 오답이다. 영어로는 politics-administration unity(일원론)로 부르며 뉴딜 이후 이원론 비판 계열이다.
시험 포인트 · 윌슨: 정치와 행정의 분리. 행정은 기업처럼 능률적으로.
불변
패러다임 변화
전통 관료제 → 신공공관리(NPM) → 거버넌스·신공공서비스.
NPMNPS신공공관리신공공서비스거버넌스덴하트고객시민
행정 패러다임은 전통 관료제(계층·규칙·비정의성) → 신공공관리(NPM: 시장·성과·고객) → 거버넌스·신공공서비스로 옮아 갑니다. 덴하트의 신공공서비스는 시민·공익·민주적 대화가 중심입니다.
왜 중요한가: 개혁 구호가 어느 패러다임인지 가리면 선지가 빨리 걸러집니다.
가까운 개념: NPM의 「고객」과 NPS의 「시민」을 바꾸어 묻는 함정이 있습니다. 거버넌스는 네트워크·협력·파트너십입니다.
시험 팁: 베버·윌슨=전통, 오스본·게블러=NPM, 덴하트=NPS. 「고객=시민」으로 바꾼 선지는 오답.
핵심
- NPM: 시장·성과·고객·계약. NPS: 시민·공익·민주적 대화(덴하트).
- NPM·거버넌스 문항에서 「고객」과 「시민」을 바꿔 넣는 선지가 전형 함정이다. 이념 축에 맞는 호칭을 고른다.
- 거버넌스는 정부가 홀로 통치하지 않고 민간·시민과 네트워크로 푼다는 틀.
NPM과 NPS·거버넌스
| 구분 | 전통 관료제 | NPM | NPS·거버넌스 |
| 상대 | 국민·규칙 | 고객 | 시민 |
| 가치 | 능률·계층·비정의성 | 시장·성과·경쟁·계약 | 공익·민주·협력 |
| 수단 | 규칙·계층 | 위탁·성과급·분권 | 네트워크·대화·파트너십 |
| 표지 학자 | 베버·윌슨 | 오스본·게블러 | 덴하트 등 |
| 비판 감각 | 경직·할거 | 형평·공익 약화 | 책임·조정 비용 |
용어
- 신공공관리
- 민간 경영 기법을 공공에 들여 성과·경쟁·계약·고객을 강조하는 개혁 이념이다. 오스본·게블러 골격이 전형이다. 능률은 오르나 형평·공익·민주성이 약해진다는 비판을 받는다. 거버넌스·신공공서비스(시민·네트워크)와 이념 축을 한 선지에 섞지 않는다. 고객·성과 계약을 시민·공익으로 바꿔 적는 NPS 교차가 단골이다. 전통 관료제 능률과 시대를 한 묶음으로 두지 않는다. 영어는 New Public Management(NPM)이고 후드·오스본·게블러 계열로 자주 묶인다.
- 신공공서비스
- 덴하트. 행정의 상대를 시장 고객이 아니라 시민으로 보고 민주적 대화·공익을 중심에 둔다. NPM의 고객·성과 은유와 정면으로 대비된다. 거버넌스(네트워크 통치)와 가깝되, 시민성을 고객 만족으로 환원하는 선지를 가른다. Steer, not row의 오스본과 Serving citizens의 덴하트를 한 학자에게 붙이면 오답이다. 영어는 New Public Service이고, 덴하트(J. V.·R. B. Denhardt)가 시민·공익을 고객 은유와 대비해 정리했다.
- 거버넌스
- 정부가 홀로 위계로 통치하지 않고 민간·시민·기업과 네트워크로 문제를 푸는 방식이다. 전통 관료제(계층·명령) 및 NPM(시장·계약)과 모두 구분한다. 신공공서비스를 거버넌스의 동의어로 적거나, 거버넌스를 민영화만으로 환원하는 선지를 가른다. 네트워크 통치지 민영화 자체가 아니다. NPM 시장과 전통 계층 사이에 세 번째로 놓인다. 영어는 governance로, 정부 단독이 아니라 네트워크 협치를 강조한다.
- NPM
- 신공공관리로 시장·성과·고객·민간위탁을 강조한다. 전통 관료제의 능률을 시장 기제로 다시 쓴 개혁이다. 거버넌스·신공공서비스의 시민·공익 축과 대비하며, 윌슨 이원론과 시대를 한 묶음으로 단정하지 않는다. 분권·계약·민간위탁이 조직 키워드다. 덴하트의 시민을 NPM 고객과 같은 말로 묶거나 윌슨 능률과 한 세기로 적으면 시대가 틀린다. 영어 풀네임은 New Public Management(신공공관리)이고, 후드(C. Hood)와 오스본·게블러(D. Osborne·T. Gaebler) 계열로 자주 묶인다.
- 덴하트
- 신공공서비스에서 시민·공익·민주성을 강조한 학자다. 행정을 고객 응대가 아니라 시민과 함께 공익을 찾아가는 과정으로 본다. NPM의 고객 은유를 덴하트에게 붙이거나 오스본·게블러와 이름을 섞는 선지를 가른다. NPS 선언문의 저자로 묶인다. 오스본·게블러의 기업가 정부와 이름을 가른다. 영어 이름은 J.·R. Denhardt이며 신공공서비스(New Public Service)를 주장했다.
- 고객
- NPM이 행정의 상대방을 시장 고객으로 본 비유다. 만족·선택·경쟁이 따라온다. 신공공서비스의 시민(공적 참여자·의무의 주체)과 역할을 구별하고, 고객 만족을 공익과 같은 말로 적는 선지를 가른다. 선택과 만족이 따라온다. 시민의 의무·공익 토론과 역할을 바꾸고, Serving citizens를 고객 만족 슬로건으로 읽으면 덴하트가 틀린다. 영어는 customer이고, NPM(New Public Management)이 행정 상대를 시장 고객으로 본 은유다.
- 시민
- 신공공서비스가 강조하는 공적 참여자다. 권리와 함께 공익 토론의 의무를 진다. NPM의 고객(서비스 수요자)과 역할을 구별하며, 거버넌스 네트워크의 한 주체로도 출제된다. 권리와 책임을 같이 진다. NPM 고객 만족을 시민 참여의 내용으로 적거나 오스본의 기업가 정부를 시민 담론과 한 학자에게 붙이면 틀린다. 영어는 citizen이고, 신공공서비스(New Public Service, 덴하트 Denhardt)가 고객 대신 내세운 공적 참여자다.
불변
공익
실체=객관, 과정=경쟁 결과, 규범=가치 기준. 공익 정의 선지 대비.
실체설과정설규범설다원주의엘리트주의
공익은 행정이 추구하는 공공의 이익입니다. 실체설은 객관적 공익이 있다고 보고, 과정설은 이익집단 경쟁의 결과로 보며, 규범설은 정의·형평 같은 가치를 기준으로 삼습니다.
왜 중요한가: 정책 정당화·규제·재량 통제의 기준이 됩니다. 같은 「공익」 말이라도 학설이 다르면 선지 답이 갈립니다.
가까운 개념: 「공익은 협상 결과」→과정설, 「정의·형평이 척도」→규범설. 다원주의(집단 경쟁) vs 엘리트주의(소수 지배)도 함께 둡니다.
시험 팁: 실체=객관 존재, 과정=경쟁 결과, 규범=가치 기준. 「과정설=객관 공익」·「실체설=협상 결과」는 오답입니다.
핵심
- 실체설: 객관적 공익이 있다. 과정설: 이익 경쟁의 결과. 규범설: 정의·형평 같은 가치.
- 다원주의는 여러 집단의 균형, 엘리트주의는 소수 지배로 대비한다.
공익 학설
| 설 | 공익의 자리 |
| 실체설 | 객관적으로 있는 공익 공익 영어는 substance theory of the public interest(실체설)이다. |
| 과정설 | 이익 경쟁의 결과 공익 영어는 process theory of the public interest(과정설, 벤틀리 계열)이다. |
| 규범설 | 정의·형평 같은 가치 기준 공익 영어는 normative theory of the public interest(규범설)이다. |
용어
- 실체설
- 공익이 미리 존재하는 객관적 실체라고 보는 입장이다. 행정의 역할은 그것을 발견·실현하는 것이다. 과정설(타협의 산물)·규범설(정의·형평 기준)과 공익의 존재 방식을 바꿔 묻는 문항이 많다. 누가 실체를 정의하는가가 약점이다. 과정설의 타협 결과를 실체로 적거나 벤틀리 다원을 실체설 학파로 묶으면 존재 방식이 틀린다. 행정의 본질을 고유 실체로 보는 입장이다. 과정설·규범설과 가른다. 공익 영어는 substance theory of the public interest(실체설)이다.
- 과정설
- 공익은 집단 간 타협·경쟁의 산물이라고 보는 입장이다. 벤틀리 계열의 다원주의와 가깝고, 실체설(미리 있는 공익)·규범설(정의·형평 기준)과 존재 방식이 다르다. 강자 이익을 공익으로 포장한다는 비판이 따라온다. 실체설의 객관 실체나 규범설의 가치 기준을 과정설 정의로 적은 선지를 가른다. 행정을 정책 과정으로 보는 입장이다. 실체설과 가른다. 공익 영어는 process theory of the public interest(과정설, 벤틀리 계열)이다.
- 규범설
- 공익을 정의·형평 등 규범으로 판단하는 입장이다. 실체와 과정의 절충으로 읽히기도 한다. 과정설의 타협 결과를 곧바로 공익이라고 적거나, 실체설과 규범설을 같은 말로 묶는 선지를 가른다. 추상적이라는 약점이 있다. 과정설의 타협을 곧바로 규범 공익이라고 적거나 실체설과 한 칸에 두면 세 학설 표가 무너진다. 행정을 법규범의 실현으로 보는 입장이다. 공익 영어는 normative theory of the public interest(규범설)이다.
- 다원주의
- 권력이 여러 이익집단에 분산되고 그 균형이 정책을 만든다는 시각이다. 엘리트주의(소수 지배)와 공익·정책 결정 논쟁으로 묶인다. 과정설 공익관과 가깝고, 관료 독점을 다원주의로 적는 선지를 가른다. 이익집단 균형이다. 엘리트 소수 지배와 결정 주체를 바꾸고, 대표관료제 구성을 다원 균형의 동의어로 적으면 층이 틀린다. 영어는 pluralism이다. 엘리트주의와 가른다.
- 엘리트주의
- 소수가 핵심 결정을 주도한다는 시각이다. 다원주의의 분산·균형과 대비해 공익관을 정리한다. 대표관료제(구성의 닮음)나 직업공무원제와 이름을 바꿔 묻는 문항이 많다. 핵심 소수가 의제를 닫는다. 다원 분산과 대표관료제 구성을 한 선지에 섞거나 직업공무원 신분보장을 엘리트 지배로 읽으면 틀린다. 영어는 elitism이다. 다원주의와 가른다.
시험 포인트 · 실체=객관 존재, 과정=경쟁 결과, 규범=가치 기준. 「과정설=객관 공익」은 오답.
불변
베버 관료제
합리적 법률적 권위, 계층, 전문성, 문서주의. 이데알티푸스 표지.
이데알티푸스비정의성목표대치할거주의파킨슨 법칙
베버 관료제는 합리적·법률적 권위에 기초한 이상형(이데알티푸스)입니다. 계층·전문성·문서주의·비정의성이 특징입니다. 현실 조직과 1:1로 같다고 보지 않는 분석용 모형입니다.
왜 중요한가: 현대 행정조직의 기본 모형이자, 역기능을 묻는 출발점입니다.
가까운 개념: 장점은 예측가능·공평, 단점은 형식주의·목표대치·할거주의. 머튼의 역기능, 셀즈닉의 목표대치, 굴드너의 처벌중심 관료제를 묶어 둡니다.
시험 팁: 이데알티푸스=분석용 이상형. 「이상형=현실이 항상 그렇다」·「비정의성=연고 인사」는 오답.
핵심
- 베버 관료제는 이데알티푸스(이상형)이지 현실 묘사가 아니다. 실제 조직=관료제 단정 선지를 가른다.
- 합리적 법률적 권위, 계층, 전문성, 문서주의, 비정의성. 전통·카리스마 권위나 엽관 정실을 관료제 특징으로 적는 선지를 가른다.
- 역기능은 머튼(형식주의·목표대치), 셀즈닉, 굴드너와 묶어 본다.
관료제 장단
| 장점 | 단점·역기능 |
| 예측가능, 공평, 전문성 | 형식주의, 번문욕례 |
| 대량 처리 | 목표대치, 할거, 보신 |
관료제 장단 보강
| 장점 | 단점·역기능 |
| 예측가능·공평·전문성 | 형식주의·번문욕례 |
| 대량 처리 | 목표대치·할거·보신 |
| 규칙·비인격성 | 경직·혁신 지체 |
| 계층·권한 명확 | 책임 회피·보신주의 |
용어
- 이데알티푸스
- 베버가 쓴 분석용 이상형(Idealtypus). 현실 조직을 그린 모형이 아니라 관료제 특징을 극단까지 단순화해 비교하는 도구다. 실제 행정조직이 이 모습과 같다고 단정하는 선지, 이념형·이데올로기와 혼동하는 선지를 가른다. 굴드너·머튼의 역기능을 이상형 자체로 읽거나, 이데올로기·이념형과 철자를 섞는 선지를 가른다.
- 비정의성
- 관료제에서 사람(정실·연고)이 아니라 규칙과 직위에 따라 사무를 처리하는 비인격적 특성이다. 엽관제·정실주의와 정반대의 표지다. 온정·재량을 비정의성과 같은 말로 적거나, 비인격성을 비정의성의 부정으로 읽는 선지를 가른다. 온정주의·정실인사를 관료제 특징으로 적거나, 비인격성을 비정의성의 반대로 읽는 문항이 많다. 영어는 impersonality(비인격성)에 가깝고 베버 관료제의 표지다.
- 목표대치
- 머튼이 말한 관료제 역기능으로, 규칙 준수 같은 수단이 공익 실현이라는 목적을 밀어내는 현상이다. 셀즈닉은 조직 생존을 본래 목적 위에 두는 대치를 따로 본다. 형식주의·번문욕례와 한 묶음이나, 할거주의(영역 사수)나 파킨슨 법칙(일·인원 팽창)과 이름을 바꾸면 축이 틀린다. 수단이 목적이 된 장면을 할거(칸막이)로 읽으면 머튼과 부처이기주의가 한 칸이 된다. 영어는 goal displacement이고 머튼(R. K. Merton)이 관료제 역기능으로 정리했다.
- 할거주의
- 부처·국·과가 제 관할만 지키고 횡적 협조를 거부하는 조직 병리다. 전문화의 그늘이며 칸막이 행정·부처이기주의로도 불린다. 목표대치(수단의 목적화)나 파킨슨 법칙(일·인원 팽창)과 바꿔 적는 선지를 가른다. 수평 소통의 병리로도 나오며, 포도덩굴(비공식 정보망)과 같은 말로 적는 선지를 가른다. 영어는 sectionalism/silo mentality에 가깝다. 목표대치·파킨슨과 이름을 가른다.
국가 부서·직급·시험 체제, 법령 조문·세율·감면, 교육과정 이수 기준처럼 조직 개편과 개정으로 바뀔 수 있는 정리입니다. 시험 직전 인사혁신처·시도 공고와 국가법령정보센터를 다시 확인하세요.